1.
Introducción
Los
procesos de rendición de cuentas forman parte de los sistemas de gobernanza de
un país, o para el caso, de cualquier institución pública o privada. Entiendo
la gobernanza en un país como la capacidad de su gobierno para llevar a
cabo las tareas que las leyes les encomiendan con un enfoque de honestidad, eficacia y eficiencia. En
México la gobernanza aún no se ha
desarrollado como el país requiere. Esto se puede apreciar en las mediciones
que el Banco Mundial realiza sobre este tema y las cuales lo sitúan a la mitad
de la tabla de los países que mide dicha institución. Estudios del propio Banco
Mundial han demostrado una alta correlación entre la gobernanza y el desarrollo
de los países. Lo que ha encontrado dicho Banco
es que de nada sirve otorgar recursos a una nación si no tiene los mecanismos
para hacer buen uso de ellos y evitar que se pierdan, por ejemplo, en actos de
corrupción. El objetivo de este trabajo es analizar solo uno de los factores
que contribuyen a la buena gobernanza de un país. En este caso la rendición de
cuentas. Por ello y por las limitaciones de espacio, me concentraré principalmente en los
requerimientos de rendición de cuentas del poder ejecutivo federal y
proporcionaré un esbozo de la
problemática y posibles mecanismos de rendición de cuentas en los tres poderes
y en los tres órdenes de gobierno. El poder ejecutivo federal es el que
actualmente cuenta con los mejores sistemas de rendición de cuentas pero aún allí
existen importantes áreas de oportunidad en este ámbito. Por su parte los
poderes Judicial y Legislativo federales cuentan con pocos mecanismos de
rendición de cuentas y por lo que respecta a estados y municipios, sus carencias son
también importantes. La Auditoría Superior de la Federación (ASF), ante la
desaparición de la Secretaría de la Función Pública (SFP) federal, tiene ahora en sus manos un papel muy
relevante para impulsar este y otros temas que en su momento impulsó dicha
Secretaría y para ello quizá tenga que reformarse su marco legal para llenar
los huecos de responsabilidad que ésta desaparición ha ocasionado. Por lo
pronto la rendición de cuentas debería ser una prioridad del gobierno para
lograr el consenso social y el apoyo que requiere su actuación no solo a través de informar acerca
de los resultados de la gestión pública, sino exigiendo cuentas a los funcionarios
responsables de implementar los mandatos legales a su cargo.
2. Gobernanza
Es
necesario situar a la rendición de cuentas en el contexto más amplio del que
proviene. Esto es, como parte de un sistema de gobernanza. Toda institución privada o de la administración pública
requiere cumplir con mejores prácticas de gobernanza a fin de poder garantizar
a sus “grupos de interés” que los directivos de las instituciones cumplan con
los propósitos y fines de su
organización tal y como han sido establecidos por las autoridades competentes,
de una manera eficaz, eficiente y
honesta. En la iniciativa privada estos grupos de interés son, desde el punto
de vista interno: empleados, gerentes y
propietarios; externo: proveedores, sociedad, gobierno, acreedores y clientes. En una institución de gobierno, los
grupos de interés internos serían empleados
y directivos, mientras que los externos serían la sociedad que se
beneficia de sus acciones y los ciudadanos que eligen a sus gobernantes. El
Banco Mundial desde 1996 ha venido construyendo
su Índice de Gobernanza Mundial mediante seis indicadores con el
propósito de medir la gobernanza. Estos son:
1. Voz y rendición de cuentas.
2.
Estabilidad política y ausencia de violencia.
3.
Efectividad del gobierno.
4.
Calidad regulatoria.
5.
Imperio de la Ley.
6.
Control de la corrupción.
Como se puede observar, la rendición de
cuentas es uno de los elementos que utiliza el Banco Mundial para medir la gobernanza.
En las mediciones que ha realizado dicha institución desde 1996 podemos ver cuál ha sido el desempeño de
nuestro país en relación al resto de los países del mundo que mide el Banco, en
particular del indicador llamado “Voz y Rendición de Cuentas”. Como podemos
observar en la gráfica, hubo un máximo en 2004 y a partir de allí disminuyó
siendo el peor año 2007 con un repunte en los últimos cuatro años. En
términos generales México ha permanecido
un poco por encima de la media del resto de los países evaluados desde
el año 2000. Esto no es alentador ya que el mismo Banco Mundial considera que
para que el país tenga un desarrollo adecuado, se requiere contar con estos
mecanismos de gobernanza que permitan realizar mejor las tareas de gobierno.
POSICIÓN
DE MÉXICO CON RESPECTO A LOS DEMÁS PÁISES
INDICADOR
“VOZ Y RENDICIÓN DE CUENTAS”
3.
Rendición
de Cuentas.
Como
ya comenté, un elemento relevante de la gobernanza es la rendición de cuentas.
Una definición[1]
de la rendición de cuentas, o como se
conoce en inglés “accountability”, es
que “a los directivos de cualquier organización se les hace responsables por
llevar a cabo una serie de deberes a la vez que cumplan con las reglas y
estándares aplicables a sus puestos.” Otros autores[2] plantean que la definición
de este concepto es difícil y confusa. No solo este concepto sino también el de
transparencia, gobernanza y combate a la
corrupción, como veremos más adelante. Estos autores definen el concepto así: “Rendición
de Cuentas: describe la esencia de la relación entre el gobierno y sus
gobernados; a mayor rendición de cuentas, mayor la respuesta del gobierno a las
necesidades y expectativas del público al que sirve. Los esfuerzos para
aumentar la rendición de cuentas se basan en la transparencia así como en otros
insumos tales como la voz ciudadana, capital social, y procesos democráticos.”
Otra definición es la de José Antonio Crespo[3] quien dice que “el
principio de la rendición de cuentas busca conciliar el interés colectivo con
el interés particular de los gobernantes” y luego cita a “El Federalista”, libro
que recoge los documentos de los fundadores de la nación Estadounidense y que reúne
diversos ensayos en donde defienden el principio del federalismo que fue
incorporado en la Constitución de dicho país. Crespo extrae de allí el
comentario de que la responsabilidad gubernamental consiste en hacer cumplir la
ley y hacerlo de una manera eficaz.
Un
aspecto teórico que ha sido incorporado a la discusión del porqué es necesaria
la rendición de cuentas es el problema Agente-Principal que fue desarrollado por
economistas para explicar la asimetría de la información que existe entre los propietarios
y los administradores de una empresa.
Esta situación se da cuando un grupo de accionistas
(Principal) delega en administradores o gerentes (Agente) la administración de una empresa y
surge conflicto entre ellos cuando los objetivos de unos y otros difieren: los
propietarios desean maximizar sus ganancias y los administradores buscan
maximizar su propio beneficio; esto ocasiona el conflicto entre los objetivos
de ambos ya que los administradores
pueden sacar provecho para su beneficio de la información que poseen acerca de la
empresa, misma que los propietarios pueden no tener por no estar involucrados
en el manejo diario de la misma. Este modelo se ha llevado a la administración
pública en donde los ciudadanos (Principal) asignan la responsabilidad de
gobernar a una serie de funcionarios (Agente) y entonces es del interés de los ciudadanos asegurarse
que estos funcionarios, en lugar de perseguir sus propios intereses, cumplan
con las tareas que les fueron encomendadas. En este sentido podríamos
considerar que la rendición de cuentas es el proceso en el cual los funcionarios públicos explican
a los ciudadanos como han cumplido su mandato legal y asuman las
consecuencias por no hacerlo
adecuadamente. El tema de las
consecuencias es muy importante porque sin ellas no hay incentivos para
conciliar el interés particular con el interés superior de los ciudadanos,
dando pie a la desviación en la consecución de los objetivos que lleven al bien
común. El costo, como menciona Crespo, de no tener mecanismos adecuados de
rendición de cuentas, llevaría a un país al extremo de una revolución como
único medio para quitar a un mal gobernante, mientras que si las instituciones
democráticas funcionan adecuadamente y existe una rendición de cuentas eficaz,
esto permite remover al mal gobierno de una manera pacífica sin tener que
recurrir a una revolución. Un ejemplo de como sí funciona la rendición de
cuentas en el marco de una democracia fue el del Presidente de Estados Unidos,
Richard Nixon, que cometió serios abusos en el ejercicio de su poder y que
antes de someterse ante el Congreso de su país a un juicio de destitución, prefirió renunciar a su cargo en 1974.
Como
ya se ha mencionado, esta dificultad
para definir conceptos tan complejos, ha
causado confusión. Algunos de ellos se utilizan indebidamente de manera
intercambiable. Esto es, a veces se
equipara transparencia con combate a la corrupción o transparencia con
rendición de cuentas. Aunque es indudable que estos procesos están concatenados
y se apoyan los unos a los otros, es necesario establecer las diferencias. Por
ello me gustaría hacer algunas precisiones sobre estos aspectos y describir lo
que propongo llamar “Cadena de rendición de cuentas”. Además, es necesario
introducir en esta Cadena un concepto
nuevo pero necesario para que se dé un proceso de rendición de cuentas
apropiado. La “Cadena de rendición de
cuentas” entendida como pasos eslabonados de un proceso quedaría entonces como
sigue:
LA CADENA DE RENDICIÓN DE CUENTAS
1.
Transparencia o acceso
a la información pública gubernamental. Es un derecho que
garantiza a la población el acceso a documentos en posesión del gobierno.
Requiere archivos bien organizados y debe garantizar la protección de datos
personales y secretos de estado.
2.
Comparecencias
en foros públicos. Contempla el que
el funcionario exponga su actuación en foros públicos ante todo tipo de
audiencias y su exposición requiere de que exista transparencia en la
información y posibilidad de verificarla.
3.
Capacidad de análisis de la información. Consiste en poder entender el quehacer de los servidores públicos,
sus decisiones, actuación y resultados con capacidad para analizar sus
documentos y juzgar sus actuaciones. Requiere de transparencia y los mecanismos
de información a los ciudadanos por parte de los servidores públicos.
4.
Responsabilidades
de los servidores públicos. La actuación de los servidores públicos debe estar acompañada de un
sistema de consecuencias en caso
de incumplimiento de sus obligaciones y que consiste en someterlos a un proceso
administrativo o en su caso penal, dependiendo del carácter de los mismos. Si
bien en la iniciativa privada el premio al buen desempeño es un componente muy
importante del sistema de incentivos, en la administración pública no se
contempla algo similar. Esto puede deberse a que, en la tradición Juarista que
hemos heredado, el trabajar en el gobierno como funcionario es un servicio público, en el cual dicho funcionario se hace
acreedor solo a lo estrictamente
indispensable para satisfacer sus necesidades y su premio debería ser solo la
satisfacción del deber cumplido. Si bien esto en parte debe ser así y los
puestos públicos no son lugares para
enriquecerse, lo cierto es que desde un
punto de vista gerencial y de motivación, deberían existir también sistemas de incentivos positivos para quienes
trabajan en la administración pública.
La “Cadena de Rendición de Cuentas” que he presentado reduce los
espacios para la actuación inapropiada de los servidores públicos orientándolos
a comportamientos que de manera eficaz y eficiente cumplan con los resultados
que les han sido encomendados, fomenta la discusión pública informada y
documentada sobre el quehacer gubernamental y
ayuda a combatir la corrupción.
Nuestro país tiene grandes avances en materia de transparencia y
acceso a la información, sobre todo en el poder ejecutivo federal; en menor
grado en los poderes ejecutivos estatales y en los poderes legislativo y judicial de los tres
órdenes de gobierno. Hay avances en materia de rendición de cuentas como
veremos más adelante, pero una de las grandes deficiencias que se tienen hoy en
día lo constituyen la capacidad que tiene la sociedad para analizar la
información gubernamental y por lo tanto para poder tener una rendición de
cuentas con interlocutores que puedan cuestionar y aportar ideas a los informes
que proporcionan los funcionarios del
gobierno. También existen limitaciones
en la asignación de responsabilidades a los servidores públicos, por falta de
una fiscalización más adecuada y por la dificultad para reunir los elementos
necesarios que requieren los procesos administrativos de responsabilidades y
los penales. A ello contribuye en ocasiones la falta de independencia de los
organismos fiscalizadores. Si funcionase adecuadamente esta Cadena y sus cuatro
elementos, la transparencia y el acceso
a la información, los foros públicos para que comparezcan los funcionarios
responsables, la capacidad de análisis y el sistema de responsabilidades, se podría mejorar la rendición de cuentas.
4. El marco legal de la cadena de rendición
de cuentas.
La Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé en diversas disposiciones un
marco para la rendición de cuentas. Si bien el alcance de estas disposiciones pudiera
parecer limitado, existen aspectos importantes en este sentido.
4.1. Transparencia y acceso a la información.
El artículo 6 de la Constitución tiene por objeto
garantizar la libertad de expresión, el acceso a la información pública
gubernamental, garantizar la protección de datos
personales y la obligatoriedad de los sujetos obligados de mantener archivos
que faciliten el acceso a la información.
4.2. Foros de comparecencia y revisiones de actuación.
El artículo 74 cuyo objetivo es determinar las
facultades exclusivas de la Cámara de Diputados dice que “en lo que
respecta a la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación…”, se contempla que debe “comparecer
el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos…” y en el caso de que se solicite ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de
Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, deberá comparecer “en todo caso el Secretario del Despacho
correspondiente a informar de las razones que lo motiven”. Otro aspecto muy relevante es la facultad de
la Cámara de Diputados, a través de la entidad de fiscalización superior de la
Federación (ASF) para “…revisar la
Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la
gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por
el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas”. Asimismo, “…si del examen que ésta realice aparecieran
discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los
egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera
exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados,
se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley”. En el caso de la
revisión del cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo
podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos. En
cuanto a las atribuciones que la Constitución otorga a la ASF es importante
destacar que tendrá a su cargo: “Fiscalizar
en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la
aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes
públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales.” También
fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan los
estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos
político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, con excepción de
las participaciones federales; asimismo, fiscalizará los recursos federales que
se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública
o privada y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra
figura jurídica.
Por lo que
respecta a las obligaciones de rendición de cuentas del Poder ejecutivo, la
Constitución en su artículo 93, mandata que “… los Secretarios del Despacho,
luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al
Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las
Cámaras podrá convocar a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la
República, a los directores y administradores de las entidades paraestatales,
así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo
protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio
concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a
interpelaciones o preguntas.” Por otra parte en el mismo artículo se contempla
que “Las Cámaras…, tienen la facultad de
integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos
descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria…”. Asimismo, “…las Cámaras
podrán requerir información o documentación a los titulares de las dependencias
y entidades del gobierno federal, mediante pregunta por escrito... “
4.3. Responsabilidades de los servidores públicos.
El artículo 74 también
prevé que la Cámara de Diputados podrá “Declarar si ha o no lugar a proceder
penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en
los términos del artículo 111 de esta Constitución”. Asimismo podrá
“Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a
que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como
órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.” Por su parte “… la entidad de fiscalización
superior de la Federación rendirá un informe específico a la Cámara de Diputados
y, en su caso, fincará las responsabilidades correspondientes o promoverá otras
responsabilidades ante las autoridades competentes; también deberá “… determinar
los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al
patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los
responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así
como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras
responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el
Título Cuarto de la Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales.” Así pues la ASF tiene la facultad no sólo
para revisar la cuenta pública y el desempeño de los entes auditados sino
también para sancionar o promover las sanciones correspondientes en los casos
que así lo ameriten.
Por lo que respecta a las responsabilidades de
los servidores públicos, es decir las consecuencias que deben asumir en caso de
incumplimiento de sus mandatos, la Constitución dedica el Título Cuarto para determinar lo referente a las
Responsabilidades de los Servidores Públicos y Patrimonial del Estado. El artículo
108 dice que “ Para los efectos de las responsabilidades a que
alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de
elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder
Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a
toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza
en el Congreso de la Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o
en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores
públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía,
quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el
desempeño de sus respectivas funciones.” Asimismo “Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las
Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales,
serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales,
así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.” En el artículo
109 se determina que “El
Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos
de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los
servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes,
teniendo este carácter, incurran en responsabilidad”. El artículo 110 menciona
que “… las sanciones consistirán en la destitución del servidor
público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o
comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.” Finalmente el artículo 113 dice que “Las
leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos,
determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad.” y “... La responsabilidad del Estado por los daños
que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o
derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán
derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes”.
5. Carencias y problemática.
5.1 . Gobierno Federal.
Poder Ejecutivo. Como
ya hemos visto la Constitución prevé que
los titulares de las dependencias, los titulares de los organismos
constitucionalmente autónomos y los
titulares de las entidades comparezcan ante el Congreso. Sin embargo las
comparecencias de estos servidores públicos en el Congreso no necesariamente llevan
a consecuencias por el desempeño o por las acciones analizadas. Como hemos
visto, para que exista una rendición de cuentas eficaz se requieren
consecuencias y no existe ningún caso documentado en el pasado reciente de que
el Congreso haya promovido la destitución o acusación a alguno de estos
funcionarios por razón de su desempeño. Otra deficiencia es que fuera de los
funcionarios antes mencionados que responden ante el Congreso, el resto de los
funcionarios gubernamentales sólo responden ante sus jefes y no ante los ciudadanos.
Poder Legislativo. Los
diputados y senadores deben rendir cuentas a sus electores quienes deberían poder reclamarles su actuación.
Desafortunadamente la imposibilidad de reelección no incentiva el que los
legisladores rindan cuentas. Por el contrario, salvo por delitos graves, no hay
manera de que los legisladores tengan consecuencias en su actuación. Tampoco se
someten a leyes de transparencia. En todo caso responden a sus dirigencias
partidistas lo cual no necesariamente
coincide con el interés público.
Poder Judicial. Sus decisiones no siempre son entendidas o aprobadas por
los ciudadanos ya que por su naturaleza el propio Poder Judicial es la última
instancia en su materia y no están
sujetos a opiniones externas a ellos, aunque se pida parecer en temas con
dificultad técnica. En cuanto a su gobierno interno obedecen a sus propias
reglas. Por ejemplo su contralor es
nombrado por el propio Poder Judicial. Asimismo no hay quien revise la
actuación de la Suprema Corte desde un punto de vista de desempeño
institucional sustantivo. Solamente la ASF puede revisarla desde el punto de
vista presupuestal. Existen carencias en aspectos tales como transparencia,
combate a la corrupción, eficacia y eficiencia. En la página de internet del Consejo de la Judicatura
se presentan por ejemplo, indicadores de
desempeño, pero no se muestran las metas
ni se prevén consecuencias ante posibles incumplimientos de las mismas.
5.2. Estados
y Municipios
La
rendición de cuentas en estados y municipios es aún más limitada que en el
ámbito federal. Rebasa los alcances de este trabajo abundar en ello pero
ciertamente las mayores áreas de oportunidad se presentan en estos ámbitos, por
lo que habrá que impulsar medidas de gobernanza a nivel subnacional que
permitan mejorar la actuación en estos niveles de gobierno.
6. Áreas de Mejora.
En esta sección propondré
algunas medidas para mejorar algunos
aspectos de la Cadena de la Rendición de Cuentas.
Si bien
tenemos un sistema de transparencia y acceso a la información ya bastante
maduro a nivel federal, los demás elementos del proceso de rendición de
cuentas requieren esfuerzos de mejora.
Algunos avances y áreas de oportunidad son:
6.1 . Transparencia. La
reforma sobre Transparencia que está ya por ser votada en el Congreso contempla, entre otros
aspectos, el elevar a órgano constitucional autónomo al Instituto Federal de Acceso
a la Información Pública Gubernamental (IFAI); aumentar el número de comisionados
de cinco a siete; aumentar los sujetos obligados para incluir a sindicatos y
partidos políticos que reciben recursos públicos; darle autonomía a los órganos
de transparencia equivalentes de en los estados; darle al IFAI la capacidad de
que pueda atraer casos de estados y municipios, etc. Con ello se podrá seguir avanzando en la
consolidación de los sistemas de transparencia en México.
6.2 .
Comparecencias. Se requiere encontrar nuevas formas de
intercambio, diálogo y discusión de la actuación pública. La comparecencia de
funcionarios públicos ante ciudadanos permiten informar a la opinión pública
acerca de las actividades y decisiones que llevan a cabo los servidores
públicos. No basta el acceso a la información o los informes que de vez en
cuando algún funcionario da a la opinión pública. Se requiere de un ejercicio
sistemático de comunicación e intercambio de ideas y opiniones por parte de aquellos responsables de la operación del
gobierno al nivel de lo que se conoce como titulares de las Unidades Responsables.
Si bien podría parecer excesivo el número de funcionarios que tendrían que comparecer,
lo cierto es que por el monto de los recursos que manejan y las decisiones que
tienen que tomar al respecto resulta de la mayor importancia impulsar este tipo
de ejercicios con una periodicidad de al menos cada año. Se podría argumentar
en contra de este ejercicio el que si
los funcionarios tuvieran que dar cuenta de su actuación frecuentemente podría
cohibir la toma de decisiones en un ambiente demandante y que requiere acciones
constantes. Pero lo mismo se podría argumentar de las disposiciones de transparencia
que ya existen al hacer accesible al público la información referente a la actuación
de los servidores públicos y ya hemos visto que no se ha producido este efecto
negativo. Lo positivo es que los funcionarios tienen que sustentar mejor sus
decisiones al poder ser cuestionadas por analistas, ciudadanos, periodistas, partidos políticos o por las instancias de fiscalización.
Otro efecto positivo sería hacer más sensibles a los funcionarios a las necesidades de la
sociedad y los sectores que afectan con sus decisiones; llevarlos a reflexionar más sobre su actuación y aprender
a explicar su actuación con argumentos sólidos. No se trata que a través de
esta rendición de cuentas se obstaculice el proceso de dirección, ni se intente
realizar una búsqueda constante de consensos pues esto sí podría paralizar la
acción de gobierno. Se trata de estimular la conducción de diálogos
constructivos que enriquezcan la actuación de los funcionarios y en donde el funcionario exponga las razones de
sus decisiones y asuma las consecuencias
de sus actos.
6.3 . Capacidad de análisis de la sociedad. Se
requiere aumentar la capacidad de análisis de la sociedad a fin de que pueda
interpretar la información que reciba a través de la transparencia y la
rendición de cuentas y pueda exigir consecuencias a la actuación de los
servidores públicos. Esta tarea no es
sencilla porque requiere de actores capacitados e informados para poder exigir
una rendición de cuentas adecuada.
6.4 . Responsabilidades de los servidores públicos. Los
funcionarios deben tener un sistema claro de indicadores que midan su desempeño
y una serie de metas que deben cumplir.
Los incentivos y castigos derivados de su actuación deberán ser especificados de tal forma que haya claridad
en las consecuencias de su actuación. Actualmente la aplicación de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) se ha circunscrito a
los hallazgos derivados de auditorías realizadas por las instancias de
fiscalización, las quejas y denuncias presentadas ante los órganos internos de
control (OIC´s) o la propia Secretaría
de la Función Pública y las investigaciones que en el ámbito administrativo
realizan los OIC´s. El tipo de faltas que se sancionan tiene que ver en su gran
mayoría con incumplimientos a las normas. Estos incumplimientos pueden ser
triviales, es decir que no afectan de fondo la operación observada, o en el
otro extremo, pueden comprender graves violaciones a las leyes y a la
normatividad. Sin embargo se ha observado que en materia de cumplimiento de metas,
objetivos y tareas encomendadas, las sanciones son mucho menores en caso de
incumplimiento. Es decir que la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) no considera como grave el incumplimiento de
metas y resultados. En consecuencia la
mayor parte de las sanciones tienen que ver con incumplimientos a las normas, y
se ha soslayado la importancia de que los servidores públicos tengan un
desempeño eficaz y eficiente además de honesto. A esto hay que sumar que si
bien se ha avanzado en la desregulación, tala normativa y la mejora
regulatoria, aún estamos muy lejos de tener la normatividad que realmente
responda al logro de los objetivos de las instituciones. Hace falta un
ejercicio de alineación de normas al cumplimiento de los fines que debe
perseguir la institución y que los mecanismos de control que en muchos casos
impulsan las normas no sean contradictorios y obstaculicen el logro de
resultados, alcanzando un balance justo para permitir operar mejor.
7. Propuestas.
7.1.
Transparencia.
Queda
aún pendiente el que el IFAI tenga la capacidad para sancionar a quienes no acaten sus resoluciones y se podría abrir
un frente contencioso al tener la posibilidad el Consejero Jurídico de la
Presidencia de impugnar la apertura de información en materia de seguridad
nacional. Pero la propuesta de reforma contiene aspectos muy valiosos que harán
avanzar aún más los alcances en esta materia, especialmente en estados y
municipios.
7.2.
Comparecencias.
Para
complementar las disposiciones que ya existen en materia de comparecencia para
la rendición de cuentas por parte de
funcionarios públicos propongo para el poder ejecutivo federal un esquema de
comparecencias más completo con las siguientes características:
·
Todos los funcionarios responsables de una
unidad administrativa, generalmente de nivel director general hacia arriba,
tendrán obligación de presentar un informe en público cada año acerca de sus
actividades y actuación, presentado en foros exprofeso dentro de las propias
entidades y dependencias, que se transmitan por internet y otros medios de
comunicación. Tendrán audiencia en vivo y podrán ser acompañados de informes
por escrito. Serán de cuando mucho dos horas de duración y una hora de
preguntas y respuestas.
·
Se deberá invitar a los actores de la
sociedad que tengan interés en los temas específicos, aunque serán foros
abiertos a cualquier persona.
·
Los comités, consejos directivos, juntas de
gobierno y demás órganos directivos o de toma de decisiones que prevean las normas deberán tener sesiones
públicas salvo en aquellos casos que se pudiera dañar el interés nacional, la
información confidencial de entes privados o afectar la economía y las relaciones
internacionales.
·
La Auditoría Superior de la Federación, como
instancia neutral y externa al Poder Ejecutivo,
deberá tomar un papel más activo en los procesos de rendición de cuentas
y ser el garante de estos foros de rendición de cuentas, como una extensión de las facultades del Congreso
de pedir cuentas a los Secretarios y titulares de empresas paraestatales. Para
ello deberá formarse dentro de la propia ASF una instancia que ayude a organizar los
procesos aquí propuestos incluyendo la emisión de lineamientos de cómo llevarlos a cabo,
resuelva los aspectos no previstos y regule
todo el proceso de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal
para que este proceso fluya de manera adecuada y rinda los frutos que se
requieren.
7.3. Capacidad de Análisis.
De
nada sirve tener acceso a la información del desempeño de las instituciones a
través de transparencia y comparecencias
si no tenemos una sociedad con capacidad de analizar y juzgar la actuación de
los servidores públicos. Esta tarea no es fácil pero propongo:
·
Fomentar la creación de ONG´s cuyo propósito sea aumentar la cultura
de la rendición de cuentas entre los ciudadanos. Esto se podría lograr con fondos federales
que apoyen la creación de estas organizaciones, asegurando su solvencia
intelectual e independencia al exigir que no estén asociadas a partido alguno y
que los recursos otorgados no tengan condicionamientos que afecten su
imparcialidad.
·
Los partidos políticos tienen una tarea
relevante en fomentar instancias de
análisis y estudios que vigilen la rendición de cuentas.
·
Las instituciones de educación superior
podrían ser otras instancias que contribuyan al análisis de la información para
la rendición de cuentas. A través de la Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y otras asociaciones de educación
superior, impulsar la creación de estos centros de estudio sobre rendición de
cuentas con apoyos federales.
·
El
propio gobierno podría, a través de
ejercicios de lenguaje ciudadano y una mejor comunicación acerca de la
naturaleza de las actividades que realiza fomentar entre los ciudadanos una
mejor comprensión de la información y de la actuación gubernamental.
·
La ASF ha venido impulsando una cultura de
rendición de cuentas pero quizá requiera una modificación a su marco legal para
que tenga más elementos para realizar esta labor. Por ejemplo se podría formar
un instituto para la rendición de cuentas
que dependa de la ASF para
impulsar y crear conciencia ciudadana sobre estos temas.
7.4. Responsabilidades de los servidores públicos.
Por
lo que respecta a mejoras en el tema de responsabilidades propongo:
·
Convertir en faltas graves aquellos
incumplimientos a las fracciones del artículo 8 de la LFRASP que se refieren a no realizar
adecuadamente las funciones encomendadas desde un punto de vista de eficacia y
eficiencia e inclusive adicionar algunas obligaciones en este sentido a este
artículo de la Ley. Actualmente la LFRASP considera, atinadamente, como graves,
aquellas conductas que pueden tipificarse como actos de corrupción. Sin
embargo, hace falta también que los incumplimientos en materia de eficacia y
eficiencia se sancionen como graves.
·
Impulsar la creación de la Comisión
Anticorrupción como un elemento clave de la buena gobernanza y para auxiliar en
la rendición de cuentas, para combatir
a aquellos funcionarios que no actúen con honestidad. La creación de esta
Comisión se vuelve urgente ante la desaparición de la Secretaría de la Función
Pública.
7.5. Estados y Municipios.
En
los estados y municipios estos esquemas se podrían replicar de manera similar,
siendo implementadas estas propuestas a su vez por los órganos superiores de
fiscalización de los estados y auxiliados por la ASF como garante de la
rendición de cuentas en el país.
7.6. Poder Legislativo.
Por
lo que respecta al Poder Legislativo, es necesario que se introduzca la
obligatoriedad de que sus miembros rindan informes periódicos a sus electores, incluyendo
a los legisladores de representación proporcional, en la zona geográfica que
les corresponda. Pero el mayor mecanismo
de rendición de cuentas que es necesario introducir es la posibilidad de
reelección de tal manera que el legislador pueda medir fehacientemente si está representando fielmente a sus
electores mediante la prueba de las urnas. Esta es una tarea que está pendiente
en el Congreso.
7.7.
Poder Judicial.
En
cuanto al Poder Judicial es necesario que cree los mecanismos de comunicación
adecuados para la rendición de cuentas que expliquen su actuación en todos los
ámbitos que les compete, siempre respetando el debido proceso y el buen
desarrollo de los procesos judiciales y la privacidad de las personas.
8. CONCLUSIÓN
Los
funcionarios públicos están obligados a cumplir con las funciones que se les
han encomendado y llevar a cabo sus tareas de una manera honesta, eficaz y eficiente
y en caso de no hacerlo deberán ser sancionados según amerite el caso. Un
requisito para lograr este propósito es que haya un buen esquema de gobernanza
en el país. La gobernanza como la definen organismos internacionales como el
Banco Mundial constituyen un elemento clave para el desarrollo de México. Parte
relevante de un buen proceso de gobernanza para el país lo constituye un
sistema integral de rendición de cuentas en los tres poderes y los tres órdenes
de gobierno. Si bien nuestra Constitución contempla la obligatoriedad de que
titulares de entidades y dependencias comparezcan ante el Congreso, esto no es
suficiente ya que no extiende esta obligatoriedad a niveles inferiores del
funcionariado y son insuficientes los mecanismos de rendición de cuentas en el
Poder Legislativo y Judicial. Asimismo la rendición de cuentas está menos
desarrollada en estados y municipios. Existen además carencias para la
rendición de cuentas tales como audiencias conocedoras de los temas de la
administración pública que sean capaces de analizar la información
proporcionada por funcionarios a fin de
enriquecer el ejercicio de gobierno. Finalmente también deben endurecerse las
sanciones a funcionarios que no cumplan con las tareas encomendadas no solo si
incurren en falta de probidad sino también por no cumplir con sus tareas de
manera eficaz y eficiente. Como uno de los mecanismos para rendir cuentas se
propone que la ASF tome un papel más activo en foros públicos de rendición de
cuentas de funcionarios del poder ejecutivo federal tanto de la administración
pública centralizada como de la paraestatal, de nivel director general hacia
arriba a fin de que cada año rindan cuentas de su actuación. En cuanto a
estados y municipios este esquema se podría replicar de forma similar que a
nivel federal. Para los poderes Legislativo y Judicial se sugiere también que
se mejoren los mecanismos de rendición de cuentas.
La
rendición de cuentas no es un proceso optativo sino necesario para el buen
desempeño de cualquier gobierno. No sólo eso, sino que existe una correlación
positiva entre mayor rendición de cuentas y un mejor desarrollo del país. Por
ello es necesario que ésta y otras ideas para mejorar la rendición de cuentas se
sometan a prueba y aquellas que resulten de mayor impacto se implementen en el
corto plazo como factor determinante para lograr el bienestar de los mexicanos.
[1] World Bank. Glossary of Statistical
Terms. Accountability Definition.
[2] “How to Improve Governance. A New
Framework for Analysis and Action.” David de Feranti, Justin Jacinto, Anthony
J. Ody, and Graeme Ramshaw. Brookings Institution Press. Washington
D.C., 2009.
[3]
Tomo 1 de la serie Cultura de la Rendición de Cuentas
editado por la Auditoría Superior de la Federación
