REFORMA
A LA LEY ORGÁNICA DE LA APF
Con la reforma a la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) publicada el pasado 2 de
enero de 2013, desaparece la Secretaría de la Función Pública (SFP) y algunas
de sus funciones se transfieren a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Sin embargo, de acuerdo al
artículo segundo transitorio, esto no ocurrirá hasta en tanto entre en
funciones el órgano constitucional
autónomo que se propone crear en materia de anticorrupción con el posible
nombre de Comisión Nacional Anticorrupción (CNA). A principios de diciembre ya
existía un pre dictamen en la Cámara de Senadores para la reforma constitucional
que cree dicho organismo por lo que es
probable que pronto se le dé vida al mismo.
De conformidad con el
artículo 31 de la LOAPF en las fracciones XXI a la XXXIII, la SHCP recibe
facultades que antes tenía la SFP en materias tales como la normatividad en
materia de adquisiciones, el servicio profesional de carrera y todo lo relativo
a la administración de recursos humanos, el desarrollo administrativo, el
control gubernamental, y lo que se refiere a las funciones del INDAABIN y prevé además la designación de comisarios en
las entidades de la APF. Con ello desaparece la figura de delegado, misma que según parece será tomada por el
Titular de la unidad de auditoría preventiva (UAP) de las dependencias quien,
como ya está sucediendo con los TOIC´s de las dependencias y la PGR, ya tienen
facultades para coordinar a los OIC´s de su sector.
El
artículo 44 de dicha LOAPF hace responsables del control interno de sus
instituciones en la APF a los titulares de las mismas con apoyo de las nuevas UAP
quienes tomarán las funciones que antes ejercían los órganos internos de
control (OIC) de acuerdo a las facultades que diversas leyes les otorgaban y a
las disposiciones generales que al respecto emita la SHCP. También serán
responsables de nombrar a los titulares de las UAP´s. Los COCODI´s continuarán
funcionando encabezados por los titulares de dependencias y entidades de
acuerdo a las disposiciones que emita la
SHCP.
Asimismo de acuerdo a la
Fracc. XXVI del artículo 31, la SHCP se encargará de determinar los perfiles
del personal de las UAP´s y emitirá las disposiciones para su organización,
funcionamiento, régimen disciplinarios y determinarán que órganos
desconcentrados deberán contar con UAP´s, entre otras cosas.
LAS
UNIDADES DE AUDITORÍA PREVENTIVA
En este contexto y dado que están por definirse
las nuevas tareas de las UAP´s (Antes OIC´s) se requiere replantear las funciones de control interno y el papel
de las UAP en las entidades y dependencias de la APF. Si bien el propósito del control
interno siempre ha sido auxiliar a las instituciones en el logro de resultados,
anteriormente se dio prioridad a valorar los riesgos de corrupción en las
instituciones y a enfocar las revisiones de auditoría así como el resto de las funciones de los OIC´s a tratar de abatir y prevenir la corrupción, prestando menos atención a que la institución
a la que estaban asignados cumpliera sus objetivos. Ello ocasionó un divorcio
entre los objetivos de la institución y los objetivos de la Secretaría de la
Función Pública y de sus OIC’s a la que estaban adscritos. La corrupción desde luego es un factor que
impide el cumplimiento de los objetivos de las instituciones pero no es el
único factor y se habían descuidado esos otros factores de tal forma que no
había mecanismos que aseguraran el cumplimiento de los resultados de las
instituciones ni que hubiera una buena planeación y fijación de metas. Con la
creación de la CNA las UAP´s solo se ocuparán de manera coadyuvante por los asuntos
de corrupción.
Al liberarse de sus tareas
de combate a la corrupción, es necesario que las UAP tengan un nuevo enfoque. Me permito presentar a
continuación algunas ideas a este respecto.
Si se quiere que las UAP
sean más de carácter preventivo, sería
necesario que dejaran de revisar los
ejercicios presupuestales del pasado para dejarle esta tarea a la Auditoría
Superior de la Federación que de todas formas lo viene haciendo cada año y que
en innumerables ocasiones solo duplicaba los hallazgos de los OIC´s. Al auditar
los mismos ejercicios, el OIC no podía actuar de manera preventiva en la
institución por lo que aunque las observaciones ayudaran a mejorar el control
interno, esto ocurría en el mejor de los casos con un año de desfase.
Dado que un gobierno
orientado a resultados requiere monitoreo constante de desviaciones en su
actuación y acciones correctivas inmediatas de tal manera que pueda responder a
las necesidades institucionales de inmediato, esto no se logra con el enfoque
de auditar a ejercicios presupuestales anteriores. Por ello, en adelante, las
UAP´s deberán estar atentas al proceso que hace que la institución dé
resultados y deberán tener un papel importante en cada una de las etapas de
dicho proceso para el logro de resultados.
CRITERIOS
DE ACTUACIÓN DE LA APF
La orientación a
resultados debe estar enmarcada en los criterios básicos de actuación que prevé
la Constitución para las instituciones de la APF y para el cumplimiento de los cuales la UAP
deberá tener un papel relevante. Estos son:
·
Economía.
Las actividades de las instituciones de la APF deberán evitar el desperdicio, desvío o uso
inadecuado de los recursos públicos.
·
Eficacia.
Todas las actividades de las instituciones de la APF deberán estar orientadas al logro de sus objetivos
y encaminadas a lograr el impacto que requiere la población.
·
Eficiencia.
Todas las actividades de las instituciones de la APF deberán ser realizadas de tal forma que se alcance
el máximo de sus metas con el mínimo de recursos.
·
Honradez.
Las instituciones de la APF deberán evitar que sus servidores públicos incurran
en actos de corrupción y se manejen con honradez en el desempeño de sus
actividades.
ORIENTACIÓN A RESULTADOS DE LAS UAP
Asimismo, las
instituciones orientadas al cumplimiento de resultados deberán cuidar los
siguientes aspectos con ayuda de las UAP´s:
1. Objetivos adecuados. La
institución debe tener objetivos claros y cumplibles. La UAP deberá revisar que
los objetivos planteados para cada una de las unidades responsables (UR) de la institución
estén bien hechos: sean claros, medibles, cumplibles y calendarizados
adecuadamente.
2. Objetivos alineados. Los
objetivos deberán estar alineados en todos los niveles de la institución.
Partiendo del Plan Nacional de Desarrollo, siguiendo por los planes
sectoriales, los institucionales, los de las Unidades Responsables, pasando a
los objetivos de los funcionarios de todos los niveles hasta cada uno de los individuos que laboran
en la institución. La UAP deberá verificar que esta alineación se cumpla.
3. Recursos alineados. Los
objetivos tendrán también que estar alineados a los recursos con que cuenta la
institución. La revisión que haga la UAP
servirá para que lo que se pretende hacer tenga los recursos necesarios
y si no, para que se ajusten los objetivos a los recursos o viceversa.
4. Seguimiento. Se
deberá darle seguimiento a los avances en el cumplimiento de los objetivos en
tiempo real a fin de poder corregir cualquier desviación en el cumplimiento de
los mismos y corregirlo oportunamente. La UAP podrá darle seguimiento a través
de herramientas tales como un tablero de control y alertar sobre posibles
desviaciones.
5. Impacto social. Se
deberá medir el impacto que la actuación de la dependencia tiene en la sociedad
en los temas que le competen. La UAP medirá estos impactos para alertar si la
institución y sus objetivos realmente están logrando tener incidencia positiva
en el país.
6. Retroalimentación.
Si en alguna de las etapas de revisión se detectan que no se está teniendo el
impacto deseado en la población, entonces reiniciar el proceso replanteando
objetivos y alineándolos a personas y recursos.
NUEVAS TAREAS DE LAS UAP
Las
funciones de la UAP deberán tener diferencias importantes respecto a las del
OIC. Algunos aspectos podrían ser:
·
Auditoría.
Esta área cambiaría su enfoque a actividades preventivas. Es decir en lugar de realizar
revisiones a desempeños pasados, su
actividad se orientará a revisiones en tiempo real de lo que está ocurriendo. Utilizaría
metodologías de auditoría del tipo de revisiones al desempeño pero tendrá que
desarrollar herramientas para la auditoría en tiempo real de las actividades de
la institución.
· Mejora de la Gestión.
Esta área trabajaría sobre los resultados detectados por el área de auditoría y
sería la encargada de proponer a la institución las medidas correctivas
necesarias para modificar las desviaciones detectadas. Trabajaría de igual
forma en tiempo real. Una de las herramientas que podría usar son los tableros
de control para poderle dar seguimiento al desempeño de la institución.
· Quejas.
Las quejas y denuncias referentes a asuntos de corrupción deberán transferirse a la CNA para
que esa sea la instancia donde se
investiguen y atiendan. Por lo que respecta a otro tipo de quejas y denuncias
éstas continuarían a cargo de las UAP´s, especialmente aquellas que ayuden a
mejorar el desempeño de la institución.
·
Responsabilidades.
Las UAP´s continuarían teniendo atribución para sancionar violaciones a la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, pero excluyendo
todas aquellas faltas que se pueden
configurar como corrupción las cuales pasarán a ser materia de la CNA. Otra propuesta que se ha quedado pendiente desde
hace muchos años es que se transfirieran las
facultades de sancionar de las UAP´s al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa para así evitar posibles conflictos de interés al estar ya las
UAP subordinadas a los titulares de las instituciones de la APF.
CAMBIOS NORMATIVOS REQUERIDOS
En
este proceso de reestructuración se tendrían que depurar algunas actividades
que hoy son responsabilidad de los OIC´s y que ya no serán de la UAP. Será
necesario de manera urgente modificar los reglamentos interiores de las
instituciones e la APF a fin de que reflejen las nuevas atribuciones
que tendrán las UAP´s.
Si
se dejaran de hacer revisiones a ejercicios presupuestales pasados, habría que darle facultades acordes a este nuevo enfoque a las
áreas de auditoría para realizar revisiones en tiempo real.
Se
deberían convertir en faltas graves
aquellos incumplimientos a las fracciones del artículo 8 de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) que se refieren a no realizar
adecuadamente las funciones encomendadas desde un punto de vista de eficacia y
eficiencia e inclusive adicionar algunas obligaciones en este sentido a este
artículo de la Ley. Actualmente la LFRASP considera, atinadamente, como graves,
aquellas conductas que pueden tipificarse como actos de corrupción. Sin embargo,
hace falta también que los incumplimientos en materia de eficacia y eficiencia
se sancionen como graves. Asimismo se
tendría también que modificar la LFRASP para que fueran dos instancias las
competentes para atender las violaciones a la Ley: las de la UAP restringidas a
conductas que no tengan que ver con actos de corrupción y las que competan a la
CNA.
Seguramente
la SHCP ya está pensando en todas estas nuevas actividades y responsabilidades
de las UAP, pero sería bueno que la discusión se abriera para recabar opiniones
acerca de cuál debe ser el nuevo papel que deben jugar estas instancias tan
importantes para el control interno de las instituciones de la APF. Especialmente
ahora que ya dependen de los titulares de las propias instituciones y que se
deberán tener mecanismos para evitar posibles conflictos de interés en la
actuación de las UAP´s.
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Esta es la versión extensa en que basé mi artículo sobre las Unidades de Auditoría Preventiva
