30 de septiembre de 2016

INDEPENDENCIA PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN


Por: Octavio Díaz García de León


      La creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) lleva de la mano el nombramiento de un gran número de funcionarios clave. Además, se encuentra pendiente el nombramiento de contralores en los organismos con autonomía constitucional como INEGI, COFECE, IFT, INAI, etc.   Si se quiere que la lucha contra la corrupción progrese, las instituciones del gobierno no se pueden auto vigilar. Es decir, que quienes realicen labores de vigilancia, fiscalización y combate a la corrupción deben tener total independencia de los titulares de las instituciones donde van a trabajar.  Esto es necesario tanto para darle credibilidad a su trabajo como para evitar conflictos de interés. 

     Recordemos que la actuación del ex secretario de la Función Pública, Virgilio Andrade, fue muy cuestionada cuando realizó una investigación que exoneró a su jefe, a pesar de que se hizo una investigación a fondo del asunto. (Ver  http://octaviodiazgl.blogspot.mx/2016/07/promulgan-leyes-anticorrupcion.html)

      Otros ejemplos recientes demuestran el porqué es necesaria esta independencia. En marzo de este año, el titular de la Unidad de Asuntos Internos de la Policía Federal (PF), Edgardo Flores, renunció a su cargo, aparentemente derivado de investigaciones que realizaba esa Unidad referente a violaciones de derechos humanos en la institución. El jefe de la PF, Enrique Galindo, había ofrecido su renuncia de demostrarse que en Tanhuato hubo violaciones a los derechos humanos (http://www.ndmx.co/2015/05/27/pondre-en-la-mesa-mi-cargo-si-se-demuestra-masacre-en-tanhuato-por-fuerzas-federales-comisionado-de-la-pf/) y un día después de que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) publicara su informe donde se concluye que 22 personas presentes en el rancho de Tanhuato, fueron ejecutadas extrajudicialmente por la PF, el Comisionado Galindo renunció. (http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/articulo/maria-elena-morera/nacion/2016/08/20/tanhuato-apostaron-al-olvido) Haría falta confirmar si Flores llegó a las mismas conclusiones que la CNDH y fue obligado a renunciar.

    De forma similar ocurrió la salida del Visitador de la PGR, César Chávez y del Director de la Agencia de Investigación Criminal de la PGR, Tomás Zerón, encargado de la investigación de la desaparición de los 43 normalistas de Ayotzinapa. De acuerdo con el periodista Ricardo Raphael, el despido de Chávez fue por no querer modificar una investigación que realizó en la cual concluía que se habían encontrado violaciones a la Ley por parte de Zerón.  (http://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/columna/ricardo-raphael/nacion/2016/09/26/se-cumplen-dos-anos-de-mentiras).

     Otro ejemplo es lo que sucede en los órganos internos de control del gobierno federal en donde una buena parte de sus titulares son propuestos por los titulares de las instituciones y aceptados y nombrados por la Secretaría de la Función Pública. Un caso reciente es el del Secretario Meade que ha llevado a su titular del órgano interno de control a las tres secretarías donde ha estado este sexenio.  

    Estos ejemplos ilustran lo difícil que puede resultar realizar un trabajo de fiscalización y combate a la corrupción al interior de los organismos del gobierno cuando las personas que los realizan carecen de independencia y las conclusiones de sus trabajos afectan a los titulares de sus instituciones. 

    Dado que la creación del Sistema Nacional Anticorrupción lleva de la mano el nombramiento de un gran número de funcionarios, existen ciertas capacidades con los que deberán contar dichos funcionarios:

·         Tener conocimientos comprobados en el tema de combate a la corrupción, fiscalización, investigación y temas afines.
·         Tener experiencia en haber trabajado estos temas.
·         Tener independencia partidista.
·         Demostrar imparcialidad en sus decisiones.
·         Ser personas de probada honorabilidad y honestidad.
·         Tener capacidad para llevar a cabo investigaciones hasta sus últimas consecuencias.

    Para ello, deberá diseñarse un proceso de selección cuidadoso que incluya entrevistas, verificación de antecedentes, pruebas psicométricas y sería muy recomendable que pasaran un proceso de control de confianza donde se les hagan diagnósticos médicos, toxicológicos, psicológicos, se les aplique polígrafo, se les realice una investigación socioeconómica y una investigación de vínculos personales para establecer posibles conflictos de interés.

    Además, si se quiere darle eficacia y credibilidad al SNA, los funcionarios que formen parte de él deberán tener independencia total de las instituciones y asuntos que investiguen, evitando cualquier posible conflicto de interés o en caso de tenerlo, deberán manifestarlo con toda claridad. La eficacia de agencias anticorrupción como la de Guatemala, que es capaz de procesar a un presidente en funciones, se basan en esta independencia.

    Esta misma independencia de actuación deberá aplicar a todos los integrantes del SNA. Por ejemplo, los titulares de los órganos internos de control de las entidades y dependencias del gobierno federal, deberán ser nombrados por méritos propios, no tener vínculos con los titulares de las instituciones que tendrán que vigilar y no ser nombrados a sugerencia de los mismos.

    Una de las primeras y más importantes tareas del Comité de Participación Ciudadana, al presidir el SNA, será tomar en sus manos la selección de personal del Sistema prestando especial atención para asegurar la profesionalidad e independencia de los funcionarios clave (Aquellos que no sean nombrados por otros mecanismos establecidos en la Ley) y apoyar en todo momento a los funcionarios nombrados para que realicen su tarea con plena libertad e independencia.

    El combate a la corrupción eficaz requiere que quienes lo lleven a cabo tengan el apoyo institucional para investigar con total libertad hasta donde sea necesario y a quien sea necesario. Si el proceso de nombramiento de funcionarios del SNA se convierte en reparto de puestos por cuotas partidistas o para proteger intereses, el Sistema Nacional Anticorrupción tiene el riesgo de nacer muerto.
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23 de septiembre de 2016

EL RETO DE MEDIR LA CORRUPCIÓN


Por: Octavio Díaz García de León


    ¿Cómo se puede medir un fenómeno clandestino como la corrupción en donde los participantes siempre intentan ocultar sus actividades? La nueva Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) requiere que la corrupción sea medida porque es una de las formas de saber si existen avances y logros en el combate a la corrupción. Esta tarea no es fácil y será uno más de los grandes retos que tendrá que enfrentar el SNA.

    Transparencia Internacional desarrolló el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) con el cual miden la corrupción en más de 160 países. En México, el capítulo de Transparencia Internacional, Transparencia Mexicana (TM), desarrolló en 2005 el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG), “una herramienta analítica que permite en un mismo instrumento medir experiencias y percepciones de los hogares acerca de la corrupción.”  Más recientemente, el INEGI incluyó en la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) una medición de la corrupción.

    Las mediciones llevadas a cabo por estas tres instituciones coinciden en que el problema de la corrupción es grave en México. El IPC de 2015 evaluó a 168 países en donde México ocupó el lugar 95 con una calificación de 35 en una escala donde 0 es lo más corrupto y 100 es ausencia de corrupción. En el caso del INCBG de 2010, indicó que ese año los hogares mexicanos pagaron $32 mil millones de pesos en sobornos por la obtención de 35 servicios. Por su parte la ENCIG 2015 encontró que el 12.6% de la población objeto de este estudio (4.1 millones) fue víctima de la corrupción dándose 30.1 actos de corrupción por cada 100 habitantes (9.9 millones) para esta misma población estudiada, con un soborno promedio pagado de $2,799 pesos por persona ($6.4 mil millones de pesos).

    Existen diversas metodologías para medir la corrupción. De acuerdo con un estudio de Camilo Cetina del gobierno de Colombia, hay mediciones basadas en:  percepción (IPC); medición directa (INCBG y la ENCIG); diferencias de gastos vs. estándares aceptados; y por inferencia estadística. La ONU está desarrollando metodologías para medir la corrupción a través de las agencias nacionales de estadística.

    A pesar de los avances que se han logrado, la medición de la corrupción en nuestro país presenta retos muy importantes:

1.    Qué medir. Se requiere acotar el fenómeno que se va a medir. El concepto de corrupción, según la definición de Transparencia Internacional es muy amplio: “la corrupción siempre involucra el abuso del poder confiado a una persona para beneficio personal”. Habría que diferenciar entre los actos de corrupción desde los muy pequeños y cotidianos como el dar un soborno para agilizar un trámite o para evitar pagar una multa, hasta la gran corrupción en obras públicas que involucra el desvío de enormes cantidades de dinero. También habrá que decidir si medir el monto de los sobornos o el costo total de la corrupción.

2.    Cuál método es el más adecuado. Los índices de medición más usados son los que miden la percepción de la corrupción. Es decir, lo que la gente cree o piensa sobre el fenómeno basado en sus experiencias personales. Es muy impreciso. En busca de datos duros, un ejemplo muy interesante fue el de Olken (http://economics.mit.edu/files/2913) quien analizó que tanto más caro resulta una obra pública de lo que debió haber costado si no hubiera corrupción. INEGI y TM se aproximan más a los datos duros midiendo las experiencias de las personas a través de encuestas.  

3.    Inconsistencias.  El INCGB estimó que se destinaron 32 mil millones de pesos a pagar sobornos en 35 servicios y 200 millones de actos de corrupción. Si suponemos que el 1% de los servidores públicos (40,000) están involucrados en prestar estos servicios y además son corruptos, a cada uno le tocaría en promedio 800 mil pesos al año recibiendo  13 “mordidas” diarias, aspecto que sería notorio ya que se trata de funcionarios con sueldos bajos y la experiencia no parece confirmar esta observación.  Por otra parte, mientras el INEGI estima 9.9 millones de actos de corrupción al año en cientos de servicios que da el gobierno (Los agrupa en 22 categorías y encuesta a mayores de 18 años  en poblaciones de mas de 100,000 habitantes), con $6.4 mil millones de pesos en sobornos, TM estima 200 millones de actos, solo para 35 servicios y $32 mil millones de pesos en “mordidas”. Sería bueno acordar metodologías para que hubiera resultados comparables entre instituciones.

4.    Estimaciones confusas. Otras estimaciones se refieren al “costo” de la corrupción lo cual es un concepto más amplio que el monto de los sobornos. Las estimaciones van del 2% al 10% del PIB lo cual son cifras muy impactantes, pero habría que desmenuzarlas y ver como se llegaron a esas cifras antes de usarlas. (http://www.forbes.com.mx/corrupcion-cuesta-9-del-pib-a-mexico/ )

     Medir la corrupción es importante para llamar la atención sobre el fenómeno y como una herramienta para impulsar el combate a la corrupción. El SNA deberá tener indicadores que reflejen el tamaño del problema y que sean consistentes a lo largo del tiempo para medir los avances. El INEGI y el CONEVAL, aunque no sean parte del SNA, pueden aportar metodologías y experiencia para ello y quizá debería ser el INEGI quien se hiciera responsable ante el SNA de las mediciones de corrupción. 

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17 de septiembre de 2016

EL INAI EN EL SISTEMA ANTICORRUPCIÓN


Por: Octavio Díaz García de León

     Las organizaciones de la sociedad civil que impulsaron la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), propusieron que este estuviera formado por cuatro integrantes: la Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública, la Fiscalía Anticorrupción y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.  Sin embargo, la Ley que creó al SNA incluyó a otras dos instituciones: al Consejo de la Judicatura Federal y al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y crea una nueva figura, el Comité de Participación Ciudadana, quien presidirá al SNA.

     Así quedaron integrados en la Comisión Coordinadora del SNA siete actores muy importantes en el combate a la corrupción a nivel federal, aunque se pudo haber incluido al INEGI, el cual genera estadísticas en materia de corrupción y podría ser la institución que en el futuro realice las mediciones de corrupción en el país para el SNA. Dada la complejidad de la coordinación de las 7 instancias, se contará con una Secretaría Ejecutiva que ayudará en la tarea de coordinar a todo el SNA.

     Desde la promulgación de la primera Ley de Transparencia, se dio la confusión de que la transparencia y el acceso a la información pública equivalían a combatir la corrupción; que bastaban por sí mismas para que la corrupción disminuyera. Los indicadores de medición de la corrupción han demostrado que no fue así. Esta confusión prevaleció a lo largo de 14 años, posponiéndose reformas que eran muy necesarias y atribuyéndole equivocadamente a la transparencia, capacidades de combatir la corrupción solo por el hecho de existir.

     La incorporación del INAI al SNA es de particular importancia porque se podrá hacer del acceso a la información pública una herramienta más vinculada al combate a la corrupción y el INAI tendrá oportunidad de ser más proactivo en esta materia. Para ello tendrá que enfrentar algunas dificultades que existen para ligar el derecho al acceso a la información pública con el combate a la corrupción, como, por ejemplo:

  •         Se ha hecho un gran esfuerzo para poner a disposición de la sociedad la información gubernamental, pero esto no ha sido acompañado del interés de la sociedad por consultarla con el objetivo de combatir la corrupción.
  •        No existen mecanismos para verificar que la información pública sea verídica. Recientemente el IMCO ha tenido problemas con la publicación de las 3de3 declaraciones de políticos destacados de quienes se duda que la información que proporcionaron sea cierta. Las declaraciones patrimoniales a las que están obligados a presentar los servidores públicos desde hace más de 20 años, rara vez se verifica su veracidad.  
  •      La información gubernamental es compleja. Aún para los que tienen años en el gobierno les resulta difícil interpretar los documentos gubernamentales.  
  •     Como los fiscalizadores saben, los funcionarios corruptos se cuidan mucho de cumplir con la normatividad y aparentar que todo está apegado a la Ley. La simple revisión de los documentos que se generan al interior del gobierno no basta para descubrir actos de corrupción.


¿Qué podrían hacer el INAI y los otros órganos garantes de la transparencia para apoyar el combate a la corrupción?

  •  Pasar de un papel pasivo - que solo garantiza el acceso a la información -  a uno proactivo propiciando investigaciones que revelen posibles actos de corrupción.  
  • Validar que la información gubernamental presentada, tanto mediante las obligaciones de transparencia como la información entregada a los solicitantes, sea correcta.
  • Promover el programa de “Lenguaje Claro” para que en los documentos gubernamentales se utilice un lenguaje accesible al ciudadano.
  • Impulsar la creación de portales de trasparencia especializados y didácticos tales como el de Transparencia Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda.
  • Destacar y publicitar solicitudes de acceso a la información que pueden ser de interés general por su relevancia e interés en el combate a la corrupción. Por ejemplo, publicar mensualmente las 10 solicitudes de acceso a la información más relevantes para el combate a la corrupción.
  •  Propiciar la formación de ONG con capacidad técnica para identificar actos de corrupción a partir de la información pública e involucrar a instituciones académicas con el mismo propósito.
  • Actuar como canal para recibir denuncias ciudadanas derivadas de solicitudes de acceso a la información que hagan sospechar de actos de corrupción y canalizarlas a las autoridades competentes.
  • Participar en el tercer plan de acción de Gobierno Abierto 2016-2018 con los poderes legislativo y judicial a fin de lograr que los datos abiertos se conviertan en información útil para el combate a la corrupción y otros propósitos. Esto mediante la utilización de bases de datos multidimensionales y georreferenciadas con acceso gratuito y amplia interoperabilidad. 

    Qué bueno que el INAI sea parte del SNA y por tratarse de un órgano con gobierno colegiado, deberá cuidar el llevar ante el SNA una postura institucional consensuada entre sus comisionados y no solo el punto de vista de la presidente. El INAI tendrá la responsabilidad de ser una institución más proactiva en el combate a la corrupción para que mediante el acceso a la información pública gubernamental, la sociedad pueda también descubrir y denunciar actos de corrupción. También podrá identificar a través de los recursos de revisión, aquellos casos que provean indicios de que se realizaron actos de corrupción y canalizarlos al SNA para ser investigados. Esperemos que ahora sí la transparencia juegue un papel relevante para disminuir la corrupción.

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3 de septiembre de 2016

RECUENTO DE DAÑOS DE LA VISITA DE TRUMP


Por: Octavio Díaz García de León

     Donald Trump llegó en su avión privado a México. Fue recibido en el hangar presidencial y trasladado a Los Pinos en un helicóptero de la Fuerza Aérea Mexicana. Bajó del helicóptero dentro de la residencia oficial, recibido por un funcionario de la Presidencia, caminó hacia la puerta y entró a la casa del presidente, la casa de todos los mexicanos. Al cruzar la puerta, un oficial del Estado Mayor Presidencial, miembro de las fuerzas armadas encargadas de cuidar al presidente y a Los Pinos, agacha la cabeza. Trump no se digna voltear a verlo.

     Agachar la cabeza es dar un saludo respetuoso, pero también simboliza actitudes peores. Un gran segmento de la población percibió la vista de Trump como un acto de agachar la cabeza.

    No recuerdo una reacción de rechazo y enojo tan unánime en la opinión pública contra una decisión presidencial como la que se manifestó contra esta invitación.   ¿Por qué el presidente Peña tomó una decisión tan impopular? ¿Qué se ganó el gobierno? ¿En que benefició al país?

      Las explicaciones oficiales no suenan convincentes: para tender un puente de diálogo con el candidato a la presidencia de Estados Unidos que más ha insultado a México y a los mexicanos.  Las extraoficiales suenan surrealistas: para calmar a los mercados financieros ante la baja de la calificación de la deuda mexicana realizada por dos calificadoras americanas. 

    Cualesquiera hayan sido las razones del presidente Peña y sus asesores para invitar a Donald Trump a México las consecuencias se pueden ya palpar:

1.    Se acabó súbitamente la prudencia. El gobierno de México se abstuvo durante meses de contestar los insultos del precandidato Trump, para mantenerse al margen de un asunto interno de los Estados Unidos. Lo que parecía una estrategia prudente se abandona de repente para entrar de lleno a la campaña electoral del vecino, ayudando involuntariamente a uno de los candidatos.

2.    Reposicionamiento dañado. Ante un año de ataques de Trump contra México, el gobierno tenía en marcha una campaña en Estados Unidos para posicionar a nuestro país como un socio importante y confiable además de un esfuerzo por apoyar a las comunidades mexicanas en aquél país ante la amenaza de Trump. ¿Cómo va a poder continuar ahora esa campaña y ese posicionamiento de ayuda a los mexicanos en Estados Unidos?

3.    Gabinete fracturado. La invitación a Trump fue un error diplomático en muchos sentidos. La Cancillería lo sabía y por eso la visita aparentemente se organizó a sus espaldas. Si el presidente no puede confiar en su canciller para algo tan delicado y de tanto impacto, la Canciller debe renunciar. Por lo menos por dignidad. No se puede seguir siendo Secretaria de Relaciones Exteriores ante uno de los mayores errores en la historia de la diplomacia mexicana. Además, se habla de otras voces que estuvieron en contra de esta decisión al interior del gobierno. ¿Cómo recuperará el presidente la unidad dañada al interior de su equipo?

4.    Apoyo para que gane Trump. La visita de Trump a México ayudó a que este candidato repuntara en las encuestas y mejorara su imagen ante el electorado de aquél país. Sería una de las mayores paradojas el que el gobierno mexicano ayudara a elegir presidente de Estados Unidos a uno de los más vociferantes enemigos de nuestro país y una amenaza para el resto del mundo como lo ha demostrado la preocupación que existe en la mayoría de los países por la posibilidad de que resulte electo presidente.

5.    Golpe a la popularidad del presidente. De creerle a la encuesta reciente del periódico Reforma, el presidente Peña tiene el nivel más bajo de aceptación entre la población desde que empezaron a medirlo hace 20 años.  Tomar una decisión tan impopular sin una razón verdaderamente convincente y poderosa es condenar a que crezca su rechazo poniendo en riesgo la gobernabilidad del país.

6.    Golpe a las aspiraciones del PRI e impulso a las de AMLO. La impopularidad del presidente, emanado del PRI, afecta las aspiraciones de este partido para repetir triunfo en 2018. Las posibilidades de que gane López Obrador (El equivalente de Trump en México) se ven muy favorecidas.

7.    Daño a las relaciones con Estados Unidos. El no haber seguido los canales diplomáticos adecuados, el manifestar apoyo a Trump cuando el presidente Obama lo ha denunciado en su país y la posibilidad de que gane Hillary Clinton no es nada bueno para el futuro de las relaciones de este gobierno con el de Estados Unidos.

8.    Sin reacción positiva en mercados financieros. Los mercados financieros no han reaccionado positivamente a la visita de Trump, porque el problema para México no es que pueda ganar ese candidato, sino el mal manejo de las finanzas públicas como ya lo hizo ver el Gobernador del Banco de México y otros analistas financieros.

    Me temo que el recuento de daños es más largo, pero me falta espacio. Ahora lo que sigue es un intenso control de daños en todos los frentes abiertos por esta visita descabellada de una de los peores candidatos a dirigir un país, desde Hitler. Hubiera sido bueno que los asesores del presidente Peña recordaran la triste historia del primer ministro británico Chamberlain al tratar de apaciguar a Hitler. Para ser estadista hay que saber mucho de historia.  


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